構建防范系統性風險的監管新體系

2023年3月17日，中共中央國務院印發《黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），標志著由頂層設計的、與中國式現代化建設相適應的全面防范系統性金融風險的監管體制進入了新的構建階段。中國此前的金融監管體制主要由“一委一行兩會”構成，經過5年運行，這種體制有效應對了各種金融風險的挑戰，取得了一系列重要成就。但同時，這一體制也存在著較為嚴重的短板，主要表現在以下三個方面。

第一，政治站位不夠高，統籌協調能力不足。之前統領全國金融監管的是國務院金融穩定發展委員會。從國務院的政務角度看，這已是可設置的最高權力機構了，但是從黨領導一切和統領各類經濟社會事務的角度看，國務院金融穩定發展委員會的政治站位、統籌能力和協調能力還存在一些不足，在構建防范金融風險機制、實施化解金融風險舉措等方面也存在一些力不從心之處。針對這一弱項，《方案》提出組建中央金融委員會，全面加強黨中央對金融工作的集中統一領導。該委員會的職責包括，負責金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策、重大問題等，作為黨中央決策議事協調機構。《方案》同時提出，不再保留國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構。

第二，金融領域的反腐倡廉任務艱巨。黨的十八大以來，黨中央花了很大力氣推進反腐倡廉，但金融領域的腐敗大案要案多發易發。個別行政級別不高的金融機構人員動輒幾百億元、幾千億元的信貸資金違法違規操作，不僅帶來了資產的嚴重損失，而且容易引致重大金融風險。為了提高金融系統內各類金融機構的遵紀守法意識，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，《方案》提出了組建中央金融工作委員會。它的主要職責是，統一領導金融系統黨的工作，指導金融系統黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等，作為黨中央派出機關，同中央金融委員會辦公室合署辦公。

第三，防范化解系統性金融風險任重道遠。近年來，中國金融風險事件不斷出現，從網貸到債券違約再到上市公司財務造假（僅2021年就有32家上市公司因財務造假被證監會實施行政處罰），從房地產企業流動性危機到資本無序擴張，從包商銀行的破產事件到鄭州的村鎮銀行事件，都引致了金融系統和金融市場的不小震動。2020～2022年，在新冠疫情沖擊下，以展期、無還本續貸等方式投放的6.53萬億元貸款在延期還貸政策退出過程中將可能產生大量不良貸款；為了穩增長、保就業、擴投資，大幅增加的地方政府顯性債務（到2022年底已達35.1萬億元）風險需要化解，因此，未來幾年防范化解金融風險的任務更加艱巨，需要協調的各種機制和主體也更加復雜。由此，需要從頂層設計角度全盤考慮和安排防范金融風險的方略和舉措。

從國際上看，由國家最高領導機構直接掌控、決策、協調金融系統，確保金融安全，僅有中國。這凸顯了在推進中國式現代化建設中黨中央對金融工作的高度重視程度和將防范系統性金融風險列為治理的優先方向。

為了理順貨幣金融運行機制，服務實體經濟高質量發展，《方案》對金融監管運行體制作出了新的系統安排和調整，主要內容包括以下幾個方面。

第一，深化中國人民銀行分支機構改革，打通貨幣政策傳導機制堵點。一是撤銷中國人民銀行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。其內在機理是，中國各地方的行政部門（尤其是省級）擔負著維護經濟社會發展的第一主體責任，是當地經濟社會活動中相關事項的組織者、決策者、協調者和資源配置者，一旦脫離了這些地方政府的支持和協調，中央銀行貨幣政策的落實就容易出現“斷點”“堵點”，影響貨幣政策傳導的效率。二是不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行，由此，中國人民銀行的分支機構進一步精簡，以利于提高貨幣政策實施的質量和效率。三是將對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責從中國人民銀行劃出，使得中國人民銀行集中精力聚焦于貨幣政策、宏觀審慎政策和金融穩定等方面，進一步深化其專業性、前瞻性、針對性和靈活性等方面的建設。

第二，全面落實功能監管，實現金融活動的監管全覆蓋。《方案》提出，在中國銀保監會的基礎上組建國家金融監督管理總局。該機構的職責是，統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為。國家金融監督管理總局的設立，突破了原先金融監管局限于銀行業、保險業、信托業、融資租賃業等金融機構的邊界，將各種金融機構、準金融機構和非金融機構的金融活動都納入金融監管視野。這一方面推進了金融監管部門從機構監管為主向功能監管為主的監管體制機制轉變，以實現金融監管對各類金融活動的全覆蓋，將準金融機構和非金融機構從事的金融活動及其風險納入金融監管；另一方面，將中國人民銀行有關金融消費者保護職責和中國證監會的投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局，實現了保護金融消費者權益的監管職能集中，有助于提高金融監管部門與此對應的能力。

第三，完善證券監管體制機制。《方案》提出，為了強化資本市場監管職責，將原先國家發展改革委的企業債券發行審核職責劃入中國證監會，由中國證監會統一負責公司（企業）債券發行審核工作，改變先前存在的公司（企業）債券分部門監管的審核標準不一、監管力度不同、工作機制掣肘等狀況。中國證監會對證券市場的監管更加充分。

第四，深化地方金融監管體制改革。《方案》提出，調整地方金融監管體制。一是建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備；二是地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。由此明確了地方金融活動的監管主體及其職責，為防范相關金融風險作出了體制機制安排。

第五，調整金融監管部門的性質。中國銀保監會、中國證監會等監管部門屬于國務院直屬事業單位，其工作人員屬于“參照公務員”的人員。《方案》提出，國家金融監督管理總局和中國證監會調整為國務院直屬行政機構，工作人員納入國家公務員統一規范管理，執行國家公務員工資待遇標準。這一調整有利于加強金融管理部門工作人員的統一規范管理，運用《公務員法》等法律法規維護監管人員的合法權益，規范其監管行為。

第六，完善國有金融資本管理體制。《方案》提出，要按照國有金融資本出資人相關管理規定，將中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構，由其根據國務院授權統一履行出資人職責。這種安排既有利于實現國有金融資本的統一協調管理，也有利于規范國有金融資本健康有序發展。

這一系列新的變化體現了金融體系的系統性整體性重構，將為推進中國式現代化建設提供堅實的金融保障機制。

黨的二十大報告強調指出：“從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。”此次中國金融監管體制的重構式調整，從更深的層次看，實際上是構建了與中國式現代化建設要求相適應的金融體系和金融機制，不僅對完善金融監管體制影響深遠，而且對完善各項金融運作乃至整個金融體系也意義重大。在新時代新征程上，需要更加重視中國金融業發展。

第一，堅持穩中求進。穩中求進是黨中央確定的工作總基調，要推進金融的高質量發展必須著力防范化解各種經濟金融風險，穩字當頭。從2008年國際金融危機到近期的美歐銀行業危機，這些事件既凸顯了貨幣政策與金融監管相協調的重要性，也揭示了微觀金融活動引致系統性金融風險的可能性。為此，需要進一步加強中央銀行與監管部門、財政部門的政策協調，貨幣政策取向、力度和節奏的選擇應充分兼顧商業銀行等金融機構的承受力和適應程度，維護貨幣金融的穩健運行。

第二，堅持守正創新。創新是金融高質量發展的動力。在新征程中，新問題新現象層出不窮。破解新的難題需要持續創新。創新應以“守正”為基本前提。對金融系統而言，守正的含義有三：一是以提高金融消費者的獲得感為標尺，使得金融成為提高人民群眾共同富裕程度的重要機制；二是以提高實體經濟的金融服務質量為尺度，使得金融成為實體企業優化資產結構、降低融資成本、提升市場競爭力的重要機制；三是以推進經濟綠色發展為尺度，使得金融成為實現“雙碳”目標的重要機制。推進中國式現代化新征程中的新現象并非都是創新的結果，一些泛起的“沉渣”也可能以新的面目出現，只有“守正”才能有效判別，也只有“守正”才能充分防范“新瓶裝舊酒”引致的金融風險。

第三，堅持深化改革。在新征程中，隨著各種條件和情勢的變化，無論是金融監管還是金融運作都有一個適應性和調整性問題。與時俱進的基本要求和實現路徑是持續推進各項改革的深化。在社會主義市場經濟條件下，金融改革的目的在于推進金融發展和經濟發展，因此，需要堅持以市場化為基本取向。在推進經濟金融全球化和堅持多邊主義的條件下，尤其如此。■